中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副院長、教授 鄭風田
我國目前正處在轉(zhuǎn)型時期，作為重中之重的三農(nóng)也面臨前所未有的挑戰(zhàn)。在三農(nóng)所有問題中，食物供給的數(shù)量與質(zhì)量安全、農(nóng)民工市民化、農(nóng)村土地是最需要迫切解決好的問題。如何妥善解決這些問題，直接關(guān)系到“中國夢”的順利實現(xiàn)。
應(yīng)實行“口糧安全戰(zhàn)略”，
而不是“泛糧食安全戰(zhàn)略”
隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化的快速推進，更多的人口變成中產(chǎn)階層，我國食物供給不僅面臨數(shù)量安全，而且還面臨質(zhì)量安全，如何滿足這種數(shù)量與質(zhì)量的雙安全，對我國這種人均資源極為稀缺的國度的確是一大難題與挑戰(zhàn)。
我國糧食已實現(xiàn)十連增，但一個尷尬的事實卻是，近年來我國糧食進口一直在屢創(chuàng)新高，以去年為例，谷物和谷物粉進口1398萬噸，大豆進口5838萬噸，棉花進口580多萬噸，糖進口370多萬噸，肉進口220萬噸，奶制品進口110萬噸。
按我國現(xiàn)行的消費人口數(shù)量，大約需要30億畝以上的播種面積才能滿足要求，而目前我國只有18億畝耕地，加上復(fù)種只有24億畝，還需進口6億畝的糧食，目前進口的大豆就有3億畝的量，我國目前進口的大豆已占全球大豆貿(mào)易量的60%，未來還需要更進一步增加嗎？下一個會是玉米嗎？國際市場能滿足我國的需求嗎？如何統(tǒng)籌國際與國內(nèi)兩個市場、兩種資源，需要精心布局。
更重要的，從質(zhì)量上來看，目前我國食物供應(yīng)面臨更大的問題。城市一大半已滿足溫飽水平的消費者不再是僅關(guān)心吃飽，他們還迫切希望吃得安全健康。而目前不斷出現(xiàn)的各種食品安全丑聞，讓大部分消費者成了驚弓之鳥。
當前人民的突出愿望便是食品安全，這是李克強總理在國務(wù)院食品安全委員會第五次全體會議上重點強調(diào)的，他說：“柴米油鹽的安全就是人民的突出愿望�！比绾螌崿F(xiàn)在保證“吃飽”的基礎(chǔ)上，讓百姓能夠“吃好”，是目前我國農(nóng)業(yè)面臨的最大挑戰(zhàn)。
食物生產(chǎn)的數(shù)量安全與質(zhì)量安全，二者有矛盾之處，依靠化肥、農(nóng)藥、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、添加劑、生長劑等技術(shù)可以獲得產(chǎn)量的迅猛增加，但卻會帶來更嚴重的污染與食品安全問題。如何追求數(shù)量與質(zhì)量的平衡，讓消費者既能夠滿足數(shù)量上的安全，也能夠滿足質(zhì)量上的安全，應(yīng)該是未來政策的著重點。
相比前幾年，我國目前食品安全的主要問題集中在源頭。如果源頭污染治理不了，后面的環(huán)節(jié)再安全也無能為力。如何對養(yǎng)殖業(yè)的抗生素濫用、蔬菜水果業(yè)的農(nóng)藥殘留超標等進行治理，需要對農(nóng)業(yè)投入品的使用進行監(jiān)管，還要加強對農(nóng)民的科普教育。
從數(shù)量安全來看，目前我國實行的泛糧食安全戰(zhàn)略面臨調(diào)整，泛糧食安全戰(zhàn)略把玉米、大豆等都包括進來，戰(zhàn)線拉得太長，農(nóng)業(yè)補貼有點撒胡椒面的感覺，什么都想保，結(jié)果很可能是什么都沒有保護好。未來應(yīng)該實行“口糧安全戰(zhàn)略”，讓那些從事最重要、最基本、我們最離不開的主糧生產(chǎn)的農(nóng)民，真正有動力去多生產(chǎn)口糧，唯有這樣才能真正保證我國的糧食安全。而現(xiàn)實的情況卻是種什么都比種小麥大米賺錢。
未來我國應(yīng)該重新調(diào)整糧食安全戰(zhàn)略，重點對從事“主糧安全”的農(nóng)民與耕地進行保護，加大對小麥、大米生產(chǎn)的補貼，提高收購價格，提升糧食安全保護的精度與準確性。
為了保證質(zhì)量安全，我國的農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈應(yīng)該重塑，應(yīng)該加強綜合協(xié)調(diào)聯(lián)動，落實從田頭到餐桌的全程監(jiān)管責任，健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全追溯體系。強化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程環(huán)境監(jiān)測，嚴格農(nóng)業(yè)投入品生產(chǎn)經(jīng)營使用管理，積極開展農(nóng)業(yè)面源污染和畜禽養(yǎng)殖污染防治。 健全基層食品安全工作體系，加大監(jiān)管機構(gòu)建設(shè)投入，全面提升監(jiān)管能力和水平。
農(nóng)民工市民化，
建設(shè)用地指標是個好工具
農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是我國新型城鎮(zhèn)化能夠高質(zhì)量完成的關(guān)鍵。如何加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，讓進城農(nóng)民享受平等的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)，也是一大難題。
農(nóng)民工市民化最大的障礙在哪兒？成本是關(guān)鍵。有專家測算，我國農(nóng)村和城市福利待遇人均相差33萬元，一般大城市福利50萬元以上，中小城市為十幾萬元。今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，人均市民化成本為10萬元，為此至少需要40萬億~ 50萬億元的成本。誰來承擔這些成本？什么樣的政策激勵最為有效？
自十七大提出要推進戶籍制度改革至今，我國各地均推出地方戶籍改革政策。據(jù)初步統(tǒng)計，已有河北、遼寧、江蘇、浙江等12省份相繼取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)劃分。
各地改革措施不一，上海、深圳、濟南等地相繼推出居住證制度，部分城市推出購房落戶政策，廣東省推出積分入戶政策，重慶嘗試通過建立轉(zhuǎn)戶居民宅基地、承包地和林地的彈性退出機制，以合理的過渡期保障農(nóng)民合法權(quán)益，而成都則推出“讓農(nóng)民穿著風衣進城”的戶籍改革政策。
總體看來，這些政策，尤其是2010年廣東省，重慶、成都兩市的政策尤具進步意義，但同時也存在不少問題。農(nóng)民工市民化的步伐還遠滿足不了現(xiàn)實的需求。
目前農(nóng)民進城之后，實際上多數(shù)時候表現(xiàn)出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢生活，同時又不敢放棄農(nóng)村的土地，但土地并不能給他們帶來太多收益，所以出現(xiàn)大量“空心村”。
在目前體制下，農(nóng)民工輸入省份沒有動力去保障農(nóng)民工的福利。從國家層面上來看，應(yīng)該出臺相關(guān)的激勵政策，讓長三角、珠三角、京津等勞動力流入大戶有動力來解決大量的外來勞動力戶籍問題。雖然國家鼓勵放開戶籍，但大部分的就業(yè)崗位在珠三角與長三角等少數(shù)發(fā)達地區(qū)，如何鼓勵這些地區(qū)解決外來群體的市民化問題？什么政策激勵最有效？
其實建設(shè)用地指標是一個好工具。因為要想解決新移民的定居，必須要占有耕地。目前土地管理部門一直在執(zhí)行“占補平衡”政策，其實這個政策也可以移植到吸收外省份新移民政策上。
我國有1億多的跨省農(nóng)民工，他們在家鄉(xiāng)都有承包地與宅基地，如果能夠在打工地長三角、珠三角等沿海地區(qū)落戶定居，到一定時候，他們就會自動把家鄉(xiāng)的承包地給轉(zhuǎn)讓出去，把宅基地給賣了。從整個國家來講是合適的，等于節(jié)約了土地，耕地并沒有因此而減少，長遠看應(yīng)該是增加的。因為人口在城鎮(zhèn)居住所占用的耕地遠比在農(nóng)村居住少。
所以可以通過增加建設(shè)用地指標來激勵那些勞動力流入多的地區(qū)解決外來移民市民化問題，至少具體的數(shù)量可以根據(jù)各地的實際情況，由中央土地管理部門統(tǒng)一制定。建設(shè)用地指標增加，地方財力也相應(yīng)增加，新移民進城的社保、住房也因此有了保障。
當然，進城農(nóng)民的住房、子女教育、社保以及他們在農(nóng)村的宅基地與承包地如何處置等問題，都需要精心謀劃。
改革農(nóng)村土地制度，
讓農(nóng)地成為“不再沉睡的資產(chǎn)”
農(nóng)村土地是農(nóng)民的最大資產(chǎn)，但目前還是一個沉睡的資產(chǎn)。目前我國的農(nóng)村土地制度還存在太多的問題，如何改革好中國的農(nóng)村土地制度，讓土地這個最稀缺的資源發(fā)揮出最大效力，需要精心謀劃，以下幾個方面的改革是關(guān)鍵：
其一，征地制度該如何改？
目前我國實行的是城鄉(xiāng)隔離的兩套土地管理制度，城鎮(zhèn)化的土地必須被征走，政府壟斷了土地的一級開發(fā)，農(nóng)民被排斥在土地增值收益之外。未來應(yīng)該打破目前的壟斷征地政策，實現(xiàn)農(nóng)村、城市土地“同地、同權(quán)、同利”，建立土地交易機制，使農(nóng)民分享城市化中的土地增值收益，使進城農(nóng)民獲得創(chuàng)業(yè)資本，只有這樣才能可持續(xù)。
巴西城市化的教訓(xùn)很慘烈。在政府主導(dǎo)下，大批農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，土地以低廉價格被出售給開發(fā)商，農(nóng)民到城市后形成數(shù)量龐大的貧民窟，帶來嚴重的社會問題。
而我國的臺灣等地，讓農(nóng)民分享城市化中土地增值收益，不少農(nóng)民因此成為百萬富翁，然后這些農(nóng)民就有資本去創(chuàng)業(yè)去開發(fā)，不僅沒有貧民窟，而且?guī)砹宿r(nóng)村的發(fā)展。
目前我國不少地區(qū)又在重走巴西的老路。如果土地制度不變，與土地相關(guān)的制度不改， 大多數(shù)進城農(nóng)民的宅基地與承包地如果被變相低價出售了，農(nóng)民到城鎮(zhèn)生活可能會變成一個大問題。誰來保證那些獲得中小城鎮(zhèn)戶籍的新居民的工作以及從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的培訓(xùn)成本以及找工作的成本？
當然，如果有一個可交易的市場，讓農(nóng)民通過賣出宅基地與承包地，除了獲得城市的戶籍、住房與社保外，還能夠有一筆資金從事小買賣，就可行了。
另外，我國目前還存在一個“農(nóng)民上樓致貧”的現(xiàn)象，也就是講，農(nóng)民來到了城市，住進樓房后，他的居住成本與原來在農(nóng)村相比會大大增加，但由于沒有穩(wěn)定的工作，還要交物業(yè)費、水電費等，其生活質(zhì)量就下降了。
目前的征地壟斷帶來太大的社會問題，應(yīng)該破除，實行同地地權(quán)同利，讓農(nóng)村的集體建設(shè)用地也能夠真正入市。
除了非征不可的道路、學(xué)校等純粹公益性用地外，其他的非農(nóng)建設(shè)農(nóng)地都可以讓農(nóng)民成為交易的主體，讓企業(yè)通過租地的形式向農(nóng)民獲得，讓農(nóng)民成為地主。大大壓縮目前的征地范圍，除了純公益性用途外，其他的應(yīng)該由用地單位與農(nóng)民協(xié)商解決。商業(yè)用地要按市場價由農(nóng)民與開發(fā)商共同解決�！肮怖妗睉�(yīng)該有具體規(guī)定，可以采取列舉的方式。
農(nóng)民直接成為土地交易主體，打破地方政府處于壟斷地位，一手低價拿地、一手高價賣地帶來的高房價問題。讓農(nóng)民為進城農(nóng)民建房是深圳過去快速從小漁村變成大都市的成功秘訣，這個秘訣也應(yīng)該讓全國人民一起享用。
其二，農(nóng)村建設(shè)土地能否實現(xiàn)同地同權(quán)直接入市？
目前我國數(shù)量龐大的農(nóng)村集體建設(shè)用地普遍存在利用不合理、效率低下等問題。
由于各種嚴格的限制，農(nóng)民的承包地、宅基地、住房不能作為資本流動，很難帶來財產(chǎn)性收入。但現(xiàn)實情況卻是農(nóng)村集體建設(shè)用地隱性市場活躍，違法用地屢禁不止，用地流轉(zhuǎn)權(quán)利缺乏可靠保障，如何打破堅冰，讓工業(yè)化與城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民也能夠真正受益，需要進一步改革。
農(nóng)地直接入市的全國潛力如何？百萬億元農(nóng)村建設(shè)用地入市將帶來多大的“農(nóng)村沉睡資本”？
據(jù)重慶市市長黃奇帆測算，中國城市人口在城里需要的建設(shè)性用地是人均100平方米。而農(nóng)民在農(nóng)村的建設(shè)性用地大概是人均250平方米。如果有1億農(nóng)民進了城市，需要城市提供1萬平方公里的土地，但農(nóng)村建設(shè)用地大大節(jié)省出來了，所以18億畝耕地紅線不僅能夠守住，而且隨著城市化進程，耕地可以變成20億畝。
全國城鄉(xiāng)建設(shè)用地有20多萬平方公里，至少可以承載二十幾億人，城鎮(zhèn)建設(shè)并不缺地，但目前的土地利用方式太粗放太浪費了。
以廣東為例，據(jù)廣東省國土資源廳統(tǒng)計，2006年廣東省農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓23200多畝、2100多宗，每宗10多畝，總價款20多億元人民幣，即每畝地價近100萬元人民幣。據(jù)廣東省調(diào)查，目前至少還有60多萬畝的農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置。
如何解決實際占地２億多畝、價值100萬億元人民幣以上的農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，建構(gòu)全國統(tǒng)一的土地使用權(quán)體系，形成公開化的中國村鎮(zhèn)房市和構(gòu)建中國房市的全流通格局，是一個令人無限想象的大問題。
“農(nóng)村土地入市”須明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機制，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)交易市場。農(nóng)村集體建設(shè)土地入市是未來的必然趨勢，但前提是須明確產(chǎn)權(quán)主體及權(quán)益分配機制，防止公權(quán)力侵占。目前我國的農(nóng)村土地普遍存在主體虛位、主體混亂問題，未來應(yīng)該確權(quán)發(fā)證，明確農(nóng)民的權(quán)益，在此基礎(chǔ)上建設(shè)產(chǎn)權(quán)交易市場，開啟農(nóng)村沉睡的資本。
“農(nóng)村土地入市”還需引入競爭機制。農(nóng)村集體土地的上市，顯然不宜走政府拍賣的老路，必須以打破土地一級市場的壟斷為目標，并與政府土地拍賣形成分庭抗禮的競爭態(tài)勢，地價才有望不受操控。農(nóng)村土地入市要想真正對抑制房價起效，顯然更需競爭機制的引入以及利益關(guān)系的重建。
農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)目前還受到諸多制約限制，如何建立起一個農(nóng)村集體建設(shè)用地的自由流轉(zhuǎn)市場非常重要，只有實現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市國有建設(shè)用地“同地同價同權(quán)”要素市場平等化，才能真正流轉(zhuǎn)。未來應(yīng)該允許農(nóng)村集體宅基地使用權(quán)自由轉(zhuǎn)讓、抵押和出租，還應(yīng)該允許農(nóng)民住房的買賣、抵押和出租。
此外如何讓農(nóng)民通過土地等不動產(chǎn)的抵押享受到平等的金融服務(wù)也需要政策突破，如何建立穩(wěn)定的農(nóng)地流轉(zhuǎn)機制也需要政策突破等。